М.В.КОЗЛОВА, советник отдела государственного контроля качества оказания социальной помощи Управления организации государственного контроля качества оказания социальной помощи населению, kozlovaMV@roszdravnadzor.ru
В настоящее время особую актуальность приобрели вопросы реализации государственной политики в социальной сфере. В статье рассматривается такой значимый аспект социальной политики, как социальное обслуживание пожилых людей, которое представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан пожилого возраста. Оказание всех видов социальных услуг гражданам пожилого возраста в учреждениях и предприятиях социального обслуживания населения должно соответствовать всем требованиям государственных стандартов социального обслуживания, контроль и надзор за соблюдением которых осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
Прежде чем вести речь о пожилых людях, требуется определиться, кого мы относим к этой группе. В «группе пожилых людей» можно выделить самые разные подгруппы, например возрастные – от «молодых пожилых» (60–70 лет) до самых старых (90 или даже 100 лет), гендерные – пожилые мужчины и пожилые женщины, причем у тех и у других старение проходит по-разному. Одни пожилые живут в мегаполисах, другие – в маленьких поселках или деревнях. Среди них есть люди с высшим и начальным образованием, академики и безграмотные, семейные и одинокие, профессионалы и те, кто всю жизнь проработал разнорабочим. Наконец, пожилые люди различаются по степени сохранности познавательной сферы: одни обладают хорошей памятью, вниманием, способностью к дальнейшему развитию и обучению, а у других наблюдаются умственные нарушения, спутанность сознания, депрессия или деменция. Все эти факторы влияют на то, как у человека проходит старение, на его самовосприятие как личности и как члена общества. Но влияют они и на то, как старого человека воспринимает общество. Обычно пожилыми людьми называют тех, кто достиг пенсионного возраста. Таким образом, в России под это определение попадают женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет. Если следовать классификации Всемирной организации здравоохранения, то они станут «старыми», достигнув 75 лет, и «долгожителями» – в 90 лет. Однако в последние годы в зарубежной геронтологической литературе постепенно отказываются от терминов «старые» и «старики», все чаще речь там идет о пожилых и очень пожилых людях [12].
В течение XX в. доля пожилых людей в общей численности населения Земли постоянно увеличивалась. Эта тенденция сохранилась и в XXI в. Так, по прогнозам ООН, число пожилых людей (лиц в возрасте 60 лет и старше) в 2050 г. достигнет 21% мирового населения [14]. Еще два десятилетия назад казалось, что демографическое старение населения, т.е. увеличение доли пожилых в общей численности населения, свойственно исключительно развитым странам. Однако сегодня стало очевидно, что этот процесс охватил практически весь мир, в том числе и Россию. Поэтому в настоящее время приобретает особую актуальность мнение о том, что основным показателем высокой культуры и цивилизации общества являются социальные гарантии и социальная защита пожилых граждан, а также качество оказываемой им помощи и поддержки [13].
Конституцией Российской Федерации определено, что «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Вопросы реализации государственной политики в социальной сфере в настоящее время приобрели особую актуальность. Так, 20.09.2010 на встрече с министром здравоохранения и социального развития Т.А.Голиковой Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил: «Сейчас пришла пора, чтобы более активно заняться реализацией прав пожилых людей, подумать, как стимулировать трудовую деятельность, как помогать им более успешно, взять эту тему в качестве одного из государственных приоритетов… Это должно стать большой и серьезной работой».
В приветствии участникам III Съезда социальных педагогов и социальных работников России 14.10.2010 Т.А.Голикова в свою очередь отметила, что «переход к социально ориентированной политике требует создания эффективной и развитой системы социальной защиты населения. Особенностью социальной политики на данном этапе является акцент на проблемы социального обеспечения и обслуживания людей пожилого возраста, поддержку инвалидов и семей с детьми».
Социальное обслуживание пожилых людей представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан пожилого возраста. В свою очередь все социальные службы страны входят в единую систему, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания [2,3].
Федеральным законом от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» разделяются виды учреждений и предприятий социального обслуживания в зависимости от условий, в которых предоставляются социальные услуги:
- стационарное учреждение осуществляет социальное обслуживание в стационарных условиях, т.е. в условиях постоянного, временного (сроком до 6 месяцев) и пятидневного в неделю проживания их в учреждении (отделении учреждения), путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном уходе, и обеспечивает создание соответствующих условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга;
- полустационарное учреждение обеспечивает предоставление социальных услуг в течение определенного времени суток, т.е. в условиях дневного или ночного их пребывания в учреждении (или отделении учреждения);
- нестационарное учреждение обеспечивает предоставление социальных услуг гражданам без их проживания в указанном учреждении (или отделении учреждения);
- комплексное учреждение обеспечивает предоставление социальных услуг пожилым гражданам в стационарных, полустационарных условиях и на дому;
- учреждение социального обслуживания на дому обеспечивает предоставление социальных услуг по месту их проживания;
- учреждение срочного социального обслуживания обеспечивает предоставление социальных услуг разового характера гражданам, остро нуждающимся в социальной поддержке.
Национальным стандартом социального обслуживания ГОСТ 52880-2007 «Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов» установлены виды учреждений, предоставляющих социальные услуги гражданам пожилого возраста и инвалидам:
1. Дом-интернат (пансионат) общего типа для граждан пожилого возраста (престарелых) и инвалидов.
2. Дом-интернат (пансионат) для ветеранов войны и труда.
3. Специальный дом-интернат для граждан пожилого возраста (престарелых) и инвалидов.
4. Психоневрологический интернат.
5. Дом-интернат интенсивного ухода (милосердия) для граждан пожилого возраста (престарелых) и инвалидов
6. Геронтологический центр.
7. Социально-оздоровительный центр.
8. Центр временного проживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
9. Специальный дом для одиноких граждан пожилого возраста (престарелых).
10. Социально-реабилитационный центр для граждан пожилого возраста и инвалидов.
11. Центр дневного пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов.
12. Центр социального обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов.
13. Специализированный центр социально-медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому.
14. Центр срочного социального обслуживания.
15. Консультативный центр.
16. Комплексный центр социального обслуживания населения.
17. Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов [7].
Согласно Федеральному закону от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время, по данным Росздравнадзора, в каждом регионе образована своя система учреждений социального обслуживания, включающая различные виды и типы учреждений, оказывающих социальные услуги гражданам. Так, на территории Российской Федерации действует более 6000 учреждений и предприятий социального обслуживания населения независимо от форм собственности, из них около 1600 – только для граждан пожилого возраста и инвалидов.
Особое место в системе учреждений социального обслуживания, оказывающих услуги пожилым гражданам, занимают комплексные центры социального обслуживания населения. На территории Российской Федерации функционирует 1444 таких учреждения (23,9% от общего числа учреждений), в составе которых в большинстве субъектов Российской Федерации находятся отделения стационарного социального обслуживания для ветеранов войны и труда, престарелых и инвалидов. Комплексные центры оказывают большой спектр социальных услуг, таких как уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощь в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг.
Сегодня у пожилых людей существует возможность получать социально-бытовые услуги на дому, как правило, 2 раза в неделю (покупка продуктов питания и лекарств, помощь в приготовлении пищи, помощь в уборке квартиры и т.д.). Если пожилой человек нуждается в медицинской помощи, то его может в дополнение к социальному работнику обслуживать медицинская сестра (посещения могут быть ежедневными). Существуют социальные столовые и парикмахерские, оказывается натуральная помощь продуктами, одеждой и т.п. Целью обслуживания на дому является создание условий для того, чтобы любой человек мог жить самостоятельно и независимо в привычном социальном окружении [11].
Оказание всех видов социальных услуг гражданам пожилого возраста в учреждениях и предприятиях социального обслуживания населения в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» должно соответствовать всем требованиям государственных стандартов социального обслуживания населения.
Пунктом 2.1.23 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52495-2005 «Социальное обслуживание населения. Термины и определения» дано определение государственного стандарта социального обслуживания – это установленный национальным стандартом государственный эталон, образец различных сторон деятельности социальных служб по социальному обслуживанию граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Стандартизация социального обслуживания в субъектах Российской Федерации регламентируется ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»:
- п. 1 «социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания»;
- п. 2 «установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Рассмотрим развитие системы стандартизации социального обслуживания в Российской Федерации:
- до 01.01.2010 в отрасли «Социальное обслуживание населения» были введены в действие 15 национальных стандартов Российской Федерации;
- с 01.01.2010 в отрасли «Социальное обслуживание населения» были введены в действие 7 национальных стандартов Российской Федерации;
- с 01.07.2010 в отрасли «Социальное обслуживание населения» введены в действие еще 3 национальных стандарта Российской Федерации.
Из 25 национальных стандартов Российской Федерации в отрасли «Социальное обслуживание населения», действующих в настоящее время в Российской Федерации, 5 национальных стандартов касаются непосредственно социального обслуживания граждан пожилого возраста:
1. ГОСТ Р 52884-2007 «Социальное обслуживание населения. Порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам».
2. ГОСТ Р 52880-2007 «Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов».
3. ГОСТ Р 53058-2008 «Социальное обслуживание населения. Социальные услуги гражданам пожилого возраста».
4. ГОСТ Р 53347-2009 «Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг гражданам пожилого возраста».
5. ГОСТ Р 53349-2009 «Социальное обслуживание населения. Реабилитационные услуги гражданам пожилого возраста. Основные виды».
Согласно национальному стандарту Российской Федерации ГОСТ Р 52884-2007 «Социальное обслуживание населения. Порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам» при получении социальных услуг граждане пожилого возраста имеют установленное законодательством Российской Федерации право на:
- выбор учреждения и формы обслуживания в порядке, установленном органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации;
- получение достоверной и своевременной информации о своих правах, обязанностях, видах и формах социального обслуживания, показаниях на получение социальных услуг, об условиях проживания и других условиях предоставления этих услуг;
- конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной работникам учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг;
- уважительное и гуманное отношение со стороны работников учреждений социального обслуживания;
- добровольное согласие на социальное обслуживание;
- защиту своих прав и законных интересов, в том числе в судебном порядке.
При предоставлении социальных услуг гражданам пожилого возраста учреждения должны осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения. Защита прав граждан пожилого возраста является целью государственного контроля за деятельностью по социальному обслуживанию данной категории лиц [6].
Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития с 2004 г. осуществляется контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания (Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №323).
В рамках осуществления полномочий в 2010 г. Росздравнадзором проанализирована деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка и установлению государственных стандартов социального обслуживания. Так, по состоянию на 01.01.2011:
- работа органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка и установлению государственных стандартов социального обслуживания не проведена в 7 субъектах Российской Федерации (Республика Тыва и Чеченская Республика; Архангельская, Калужская, Костромская, Курская области; Еврейская автономная область);
- количество утвержденных государственных стандартов социального обслуживания принято с учетом менее 6 основополагающих национальных стандартов в 8 субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Камчатский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Псковская, Саратовская, Сахалинская, Ульяновская, Челябинская области);
- отмечена более активная работа органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка и установлению государственных стандартов социального обслуживания в 37 субъектах Российской Федерации – количество утвержденных государственных стандартов социального обслуживания охватывает более 15 национальных стандартов Российской Федерации в отрасли «Социальное обслуживание населения», введенных до 01.01.2010 (республики: Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Коми, Мордовия, Северная Осетия-Алания, Хакасия, Чувашская; Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края; Амурская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Магаданская, Московская, Нижегородская, Омская, Пензенская, Рязанская, Самарская, Смоленская, Тульская, Ярославская области; г. Москва).
Несмотря на положительную динамику по стандартизации социального обслуживания в субъектах Российской Федерации, указанная деятельность не завершена в связи с низким уровнем обеспечения финансирования расходов на социальное обслуживание населения.
В 2010 г. в ходе исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания Росздравнадзором проверено 1400 учреждений социального обслуживания, а также других организаций, осуществляющих деятельность в сфере социальной защиты населения. В результате проверок выявлены положительные тенденции, проблемы и существенные недостатки.
Так, к положительным тенденциям развития социальной сферы можно отнести то, что по состоянию на 01.01.2011 в 68 субъектах Российской Федерации утверждены государственные стандарты социального обслуживания, которые охватывают более 6 основополагающих национальных стандартов Российской Федерации в отрасли «Социальное обслуживание населения», во всех субъектах Российской Федерации органами государственной власти утверждены виды и перечни гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста.
С момента начала лицензирования медицинской деятельности в учреждениях социального обслуживания (2005 г.) по состоянию на 01.01.2011 лицензию на осуществление медицинской деятельности уже имеют 86,5% учреждений социального обслуживания, подлежащих лицензированию. В 7 субъектах Российской Федерации медицинская деятельность учреждений социального обслуживания лицензирована в полном объеме (Чувашская Республика, Республика Хакасия, Хабаровский край, Липецкая, Нижегородская, Новгородская, Саратовская области).
В субъектах Российской Федерации за последние годы проведена определенная работа по повышению эффективности деятельности учреждений социального обслуживания, уровня объемов и качества предоставляемых в них социальных и медицинских услуг, созданию условий по обеспечению жизнедеятельности.
Вместе с тем анализ результатов проверок высветил общие для проверенных субъектов Российской Федерации проблемы, такие как необходимость разработки государственных стандартов социального обслуживания субъектов Российской Федерации и совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста, а также низкая укомплектованность квалифицированными кадрами врачей, специалистами по социальной работе, недостаток которых снижает в целом качество обслуживания граждан пожилого возраста.
Росздравнадзором отмечено значительное снижение уровня финансирования учреждений на укрепление материально-технической базы, в частности на приобретение медицинского, технологического и реабилитационного оборудования. До настоящего времени часть учреждений социального обслуживания для граждан пожилого возраста размещена в ветхих и аварийных зданиях.
В результате контрольно-надзорных мероприятий установлен ряд существенных системных нарушений:
- во многих субъектах Российской Федерации не устранены нарушения требований пожарной безопасности, связанные с затратой значительных финансовых ресурсов;
- выявлены серьезные нарушения в организации оказания медицинской помощи клиентам учреждений социального обслуживания, в том числе осуществление безлицензионной медицинской деятельности. Так, по состоянию на 01.01.2011 отсутствует лицензия на осуществление медицинской деятельности в 13,5% учреждений социального обслуживания, подлежащих лицензированию, при этом 60% из них расположены в сельской местности. Кроме того, отсутствует лицензия на осуществление медицинской деятельности в 11% территориально обособленных подразделениях учреждений социального обслуживания, 60% из которых расположены в сельской местности;
- не принимаются исчерпывающие меры по оптимизации сети учреждений социального обслуживания и ликвидации очередности для устройства в учреждения социального обслуживания;
- для большинства учреждений актуален вопрос создания безбарьерной среды проживания: отсутствие пандусов, поручней и т.д.;
- имеются нарушения в работе по лекарственному обеспечению проживающих в учреждениях социального обслуживания, связанные с недостатками в обеспечении льготных категорий граждан и нарушениями условий хранения лекарственных средств и др.;
- не обеспечено в соответствии с требованиями государственных стандартов социального обслуживания и методических рекомендаций федеральных органов исполнительной власти исполнение натуральных норм питания, обеспеченности мягким инвентарем, мебелью, реабилитационным, технологическим оборудованием.
По результатам контрольно-надзорных мероприятий в сфере социального развития удельный вес учреждений и предприятий социального обслуживания, в деятельности которых выявлены нарушения, составил в 2009 г. 65,9%, в 2010 г. – 63,6%. Наметилась незначительная, но положительная динамика.
В заключение следует отметить, что в последние годы во многих странах особую актуальность приобрела оценка эффективности социального обслуживания, в том числе и в Российской Федерации, где разработаны и внедрены национальные стандарты Российской Федерации в отрасли «Социальное обслуживание населения», касающиеся контроля качества предоставляемых социальных услуг. Большинством учреждений социального обслуживания в субъектах Российской Федерации разработана внутренняя система контроля качества, т.е. действует собственная система (служба) контроля качества предоставляемых социальных услуг.
Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития при исполнении государственной функции по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания в настоящее время особое внимание обращается именно на контроль качества предоставляемых социальных услуг.
Таким образом, целенаправленная и системная деятельность Росздравнадзора по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания населения в субъектах Российской Федерации способствует повышению объема и улучшению качества предоставляемых социальных услуг населению, в том числе пожилым гражданам.
Литература
1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации. – М., 1993.
2. Федеральный закон от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 02.08.1995 №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
4. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №323.
5. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52495-2005 «Социальное обслуживание населения. Термины и определения».
6. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52884-2007 «Социальное обслуживание населения. Порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам».
7. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52880-2007 «Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов».
8. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53058-2008 «Социальное обслуживание населения. Социальные услуги гражданам пожилого возраста».
9. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53347-2009 «Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг гражданам пожилого возраста».
10. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53349-2009 «Социальное обслуживание населения. Реабилитационные услуги гражданам пожилого возраста. Основные виды».
11. Григорьева И.А. Социальное обслуживание пожилых и развитие сообществ: применим ли западный опыт в России?//Отечественные записки. – 2005, – №3.
12. Краснова О.В. Порождение заблуждений: пожилые люди и старость.//Отечественные записки. – 2005, – №3.
13. Сафарова Г.Л. Демографические аспекты старения населения в России.//Отечественные записки. – 2005, – №3.
14. World Population Prospects. The 2000 Revision./United Nations. New York, 2001.
Рисунки,таблицы - в приложении
