Т.А.ПОЛИНСКАЯ, заместитель руководителя Управления Росздравнадзора по Ростовской области, к.ф.н.;
М.А.ШИШОВ, главный государственный инспектор (представитель в суде) к.м.н., rostmedpravo@rambler.ru;
Е.В.ШУМИЛИНА, ведущий специалист-эксперт
(опыт Управления Росздравнадзора по Ростовской области)
Действующим законодательством осуществление государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, осуществляемого в том числе посредством проверок деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, организаций, осуществляющих социальную защиту населения, других организаций и индивидуальных предпринимателей, отнесено к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и ее территориальных органов. При этом ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ (ред. от 30.07.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» вменено в обязанность в случае выявления нарушений обязательных требований принимать меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
Положения ст. 28.1, п. 18 ч. 2, ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ предусматривают возможность для должностных лиц Росздравнадзора (управлений Росздравнадзора по субъекту РФ) привлекать виновных лиц к административной ответственности посредством возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.2, ст. 6.15, 6.16, ч. 2--4 ст. 14.1, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.20 КоАП РФ.
За период с 2006 по 2010 г. Управлением Росздравнадзора по Ростовской области были составлены и направлены в суд 1137 протоколов об административном правонарушении (далее -- протоколов). При этом за последние 3 года отмечается относительная стабильность как общего числа ежегодно составляемых протоколов (таблица 1), так и принятых по ним решений суда (рис. 1, 2).
Так, в 2008 г. было составлено 313 протоколов. Из них по ст. 14.1 КоАП РФ - 114, в частности: по фармацевтической деятельности - 41; по медицинской деятельности - 65; по изготовлению медицинской техники - 6; по обслуживанию медицинской техники - 2. По ст. 19.20 КоАП РФ составлено 199 протоколов: по фармацевтической деятельности - 15; по медицинской деятельности - 169; по деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, - 15. По направленным в 2008 г. протоколам судами были приняты решения (согласно полученным судебным актам): о привлечении к административной ответственности в виде наложения административного штрафа на общую сумму 2,4 млн. руб.; о приостановлении деятельности 1 лицензиата (0,3%); об аннулировании лицензии у 3 лицензиатов (1,0%); о вынесении устных замечаний 12 лицензиатам (3,8%); об отказе в привлечении к ответственности 12 лицензиатов (3,8%).
В 2009 г. было составлено 343 протокола. Из них по ст. 14.1 КоАП РФ - 100, а именно: по фармацевтической деятельности - 58; по медицинской деятельности - 40; по техническому обслуживанию медицинской техники – 2. По ст. 19.20 КоАП РФ составлено 243 протокола, из них: по фармацевтической деятельности - 2; по медицинской деятельности - 241. По направленным в 2009 г. протоколам судами были приняты решения (согласно полученным судебным актам): о привлечении к административной ответственности в виде наложения административного штрафа на общую сумму 2,5 млн. руб.; о приостановлении деятельности 4 лицензиатов (1,0%); о вынесении устных замечаний - 31 (9%); о вынесении предупреждений - 3 (0,9%), об отказе в привлечении к ответственности 16 лицензиатов (4,6%).
В 2010 г. составлено 263 протокола. Из них по ст. 14.1 КоАП РФ - 63, в частности: по фармацевтической деятельности - 55; по медицинской деятельности – 8. По ст. 19.20 КоАП РФ составлено 200 протоколов, из них: по фармацевтической деятельности - 6; по медицинской деятельности - 192; по деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, - 2. По направленным в 2010 г. протоколам судами были приняты решения (согласно полученным к 23.01.2011 судебным актам): о привлечении к административной ответственности в виде наложения административного штрафа на общую сумму 1,6 млн. руб.; о приостановлении деятельности 3 лицензиатов (1,0%); о вынесении устных замечаний - 12 (4,5%.); о вынесении предупреждений - 10 (4,0%); об отказе в привлечении к ответственности - 12 (4,5%).
Увеличение в 1,5 раза общего количества составляемых ежегодно протоколов, а также снижение почти в 4 раза доли принимаемых судом решений об отказе в привлечении к административной ответственности (по сравнению с 2007 г.) были достигнуты за счет соблюдения следующих принципов:
- при наличии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.20, ст. 14.1 КоАП РФ, протокол составлялся как в отношении юридического лица, так и в отношении должностного лица (исключения составляют индивидуальные предприниматели);
- в случае выявления состава административного правонарушения, предусмотренного различными частями ст. 19.20 (ст.14.1) КоАП РФ, по каждой части соответствующей статьи КоАП РФ составлялся отдельный протокол;
- все составленные протоколы передавались сотруднику, являющемуся представителем Управления Росздравнадзора по Ростовской области в суде, для проверки соблюдения требований, установленных ст. 28.2 КоАП РФ, в том числе направленных на соблюдение гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности;
- в случае выявления несоответствия составленного протокола требованиям ст. 28.2 КоАП РФ выполнялось устранение недостатков путем составления нового документа от новой даты с соблюдением установленных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, в части уведомления его о месте, дате и времени составления повторного протокола;
- ко всем направляемым в суд протоколам об административном правонарушении (в том числе мировому судье, в районный или военный суды) прикладывалось заявление о привлечении к административной ответственности, составленное с учетом положений ст. 125, ст. 126 АПК РФ;
- в случае получения судебных актов об отказе в привлечении лиц к административной ответственности в прокуратуру субъекта РФ направлялась жалоба с просьбой о принесении протеста на принятое решение в порядке, установленном ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ;
- в случае наличия предусмотренных действующим законодательством оснований, в соответствии с ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 14.03.2002 №30-ФЗ (ред. от 28.11.2009) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», направлялась жалоба в квалификационную коллегию судей субъекта РФ.
Вместе с тем анализ судебной практики за 2006--2010 гг. позволяет выделить следующие актуальные проблемы.
В соответствии с положениями гл. 25 КоАП РФ ни должностное лицо, составившее протокол, ни орган государственного контроля (надзора) не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, в связи с чем, если дело об административном правонарушении рассматривается мировым судьей (районным судом), они лишены соответствующих процессуальных прав. Установленное гл. 25 КоАП РФ лишение должностного лица, уполномоченного составлять протокол, права на участие в судебном производстве можно рассматривать как нарушение ст. 46 Конституции РФ. Следовательно, указанные противоречия могли быть разрешены Конституционным судом. Однако согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Определении от 24.06.2008 №330-О-О, отнесение органа (должностного лица), возбудившего дело об административном правонарушении, к числу участников производства по делу об административном правонарушении требует внесение изменений в гл. 25 КоАП Российской Федерации, что составляет исключительную прерогативу федерального законодателя и Конституционному суду Российской Федерации неподведомственно.
Вместе с тем необходимо отметить, что согласно п. 11 ст. 1 Федерального закона от 23.07.2010 №171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”» с 01.01.2011 введен п. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ, согласно которому постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.
Непричисление должностного лица, возбудившего дело об административном правонарушении, к числу участников производства по делу об административном правонарушении в ряде случаев затрудняет надлежащее исполнение административным (лицензирующим) органом постановления суда.
К примеру, одним из видов административного наказания, предусмотренного ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ, является административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. В соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности», в случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Согласно ч. 1 ст. 30.3, ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения 10 суток со дня вручения или получения копии постановления лицу, привлекаемому к административной ответственности. При этом действующим законодательством не предусмотрена обязанность суда уведомлять лицензирующий орган о дате вручения (получения) копии постановления лицу, привлекаемому к административной ответственности.
Как следствие, административный (лицензирующий) орган, в соответствии с действующей редакцией КоАП РФ, не имеет возможности точно определить дату вступления в законную силу вынесенного мировым или районным судом постановления. Кроме того, если постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности было обжаловано, то в силу ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ копия решения по жалобе не направляется в административный (лицензирующий) орган, а вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу.
Таким образом, лицензирующий орган не имеет возможности своевременно знать, вступило ли в законную силу или отменено постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, вынесенное районным судом, а следовательно, не имеет возможности надлежащим образом исполнить требование п. 1 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Заслуживает внимание и вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении лиц, имеющих специальные звания.
С одной стороны, должностное лицо органа государственного контроля (надзора), руководствуясь п. 2, ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ч. 3 ст. 2.1, ст. 2.4, ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ, обязано составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.20 (14.1) КоАП РФ, в том числе в отношении виновных должностных лиц независимо от того, являются ли они военнослужащими или лицами, имеющими специальные звания (сотрудниками органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы).
С другой стороны, согласно разъяснениям, указанным в «Обзоре законодательства и судебной практики Верховного суда Российской Федерации за первый квартал 2008 г.» («Бюллетень Верховного суда РФ», 2008, №8), суд не вправе назначить предусмотренные санкциями ст. 14.1, 19.20 КоАП РФ наказания, поскольку в соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ к указанной категории лиц данные виды наказаний не применяются. Суд также не вправе заменить наказание другим, более мягким, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 3.3 КоАП за административное правонарушение может быть назначено лишь то административное наказание, которое указано в санкции применяемой статьи КоАП РФ. В результате, учитывая, что в таких случаях у суда нет законных оснований для вынесения постановления, предусмотренного ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ, суд должен вынести определение о передаче дела должностному лицу, уполномоченному назначать наказание в виде привлечения к дисциплинарной ответственности.
Как следствие, суд, рассматривая дело и усматривая наличие состава административного правонарушения, не может назначить административное наказание, если лицо имеет воинское или специальное звание, что может быть рассмотрено как противоречие ст. 19 Конституции Российской Федерации.
Также актуальным с учетом правоприменительной практики является и вопрос о возможности привлечения к административной ответственности аптечных организаций, не соответствующих лицензионным требованиям и условиям и не осуществляющих фармацевтическую деятельность. Например, рассмотрим случай, когда аптечная организация является коммерческим юридическим лицом, имеет лицензию, но не осуществляет лицензируемый вид деятельности и не располагает необходимыми для осуществления лицензируемого вида деятельности помещениями и оборудованием.
С одной стороны, согласно норме-дефиниции «лицензия», указанной в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности», соблюдение лицензионных требований и условий обязательно только при одном условии - наличии лицензии. Следовательно, при наличии лицензии, но при отсутствии необходимого помещения и оборудования (нарушения лицензионных требований и условий, предусмотренных пп. «а» п. 4. «Положения о лицензировании фармацевтической деятельности», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2006 №416) аптечная организация может быть привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, в том числе в виде административного приостановления деятельности независимо от того, осуществляется деятельность по данной лицензии или нет. Данная позиция подтверждена судебной практикой Управления Росздравнадзора по Ростовской области (Решениями Арбитражного суда Ростовской области по делам №А53-23122/2010 от 24.12.2010; А53-6578/2008-С4-7 от 20.05.08), а также Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 01.06.2009 №КА-А40/4732-09 по делу №А40-94970/08-21-725.
С другой стороны, согласно норме-дефиниции «лицензионные требования и условия»», указанной в п.1 ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности», соблюдение лицензионных требований и условий обязательно уже при двух условиях - наличии лицензии и осуществлении лицензируемого вида деятельности. Данной правовой позиции созвучны п. 17 Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.10.2006 №18 (ред. от 11.11.2008), Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.12.2008 №Ф08-7407/2008 по делу №А53-9669/2008-С4-4, согласно которым под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением или лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положением о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых обязательно при ее осуществлении. Объективная сторона административного правонарушения выражается в осуществлении (ведении) предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Следовательно, условием для возникновения ответственности является фактическое осуществление подлежащей лицензированию, предпринимательской деятельности.
Несмотря на то что юридический прецедент не относится к формально-юридическим источникам административного права применительно к правовому полю Российской Федерации, арбитражные суды первой инстанции с целью единообразного применения положений нормативно-правовых актов в ряде случаев руководствуются правоприменительной практикой вышестоящих судов.
Подводя итог рассматриваемой теме, отметим, что административно-правовая ответственность, являясь механизмом государственного принуждения, помимо преследования и наказания нарушителей законодательства, имеет своей основной задачей предупреждение административных правонарушений. В связи с чем приведем по данному вопросу правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, указанную в Постановлении от 25.04.1995 №3-П, Определении от 14.07.1998 №86-О: «Положения закона, касающиеся возможных ограничений прав и свобод, должны быть ясны и определенны. Этот принцип, вытекающий из требований статьи 19 Конституции Российской Федерации, неоднократно был выражен в позициях Конституционного суда как необходимое условие недопущения произвола при применении закона. Установленные ограничения должны быть четки и понятны любому гражданину и должностному лицу. Норма должна не допускать произвольного толкования, ясно устанавливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов. В противном случае нарушается принцип верховенства закона (статьи 76, 90, ч. 3, 115, ч. 3, Конституции Российской Федерации)».
С учетом вышеизложенного можно сделать заключение о необходимости оптимизации отдельных положений Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 08.11.2010) с целью разрешения коллизии современного законодательства. Кроме того, принимая во внимание достаточно противоречивую правоприменительную практику, сложившуюся в сфере лицензирования, необходимы соответствующие разъяснения Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации.
Рисунок - в приложении
