Задача оптимизации функций органов исполнительной власти была заявлена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 –- 2010 гг. , работа по этому направлению продолжается. В частности, утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 –- 2013 гг. , согласно которой в качестве одного из мероприятий, направленных на оптимизацию государственных функций и услуг, состава полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также на разработку и реализацию отраслевых мер совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности, предусматривается внедрение системы оценки регулирующего воздействия.
К настоящему времени институт оценки регулирующего воздействия получил официальное закрепление в ряде нормативных правовых актов , приняты акты, содержащие отдельные положения, относящиеся к оценке регулирующего воздействия , начинают издаваться специальные акты, посвященные оценке регулирующего воздействия.
Таким образом, оценка регулирующего воздействия как явление отечественного правопорядка находится в начальной стадии развития.
Вместе с тем в нормотворческой практике зарубежных стран этот институт используется довольно давно. В Европе появление института оценки регулирующего воздействия было ответом на растущий объем и сложность государственного регулирования в 80- – х гг. XX века. В США он был введен в 1981 г. [4].
Исследования в сфере проведения оценки регулирующего воздействия проводятся Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) в рамках блока, посвященного совершенствованию государственного управления. Более того, оценка регулирующего воздействия была реализована в большинстве стран ОЭСР: в начале 2001 г. 20 стран из 28 участников применяли оценку регулирующего воздействия, хотя степень применения варьировалась. [5]
Российская Федерация присоединилась к ОЭСР в апреле 2012 г., и на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 630 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 г.оду»6 выделяются бюджетные ассигнования на внедрение лучших практик в сфере государственного регулирования и управления в соответствии с рекомендациями ОЭСЭР.
В связи с изложенным есть основания полагать, что результаты исследований ОЭСР в сфере оценки регулирующего воздействия будут учтены при разработке официальных методик.
Согласно требованиям законодательства Российской Федерации на заключение об оценке регулирующего воздействия направляются проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также проекты актов, вносимые федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации, регулирующие отношения в следующих сферах: организация и осуществление государственного контроля (надзора); установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг; оценка соответствия; безопасность процессов производства.
Следует отметить, что ограничение сферы регулирования, в отношении нормативных правовых актов которой установлено требование о проведении оценки регулирующего воздействия, имеет основания: из-за ограниченности ресурсов государственного аппарата оценка всех без исключения актов нецелесообразна. В связи с этим необходимо четко определить приоритетные на данном этапе развития государства группы общественных отношений и обеспечить проведение оценки регулирующего воздействия актов, регулирующих общественные отношения в этих сферах. Например, это может быть борьба с бедностью, в этом случае особое внимание должно уделяться влиянию предлагаемых норм на создание новых рабочих мест, стимулирование благотворительной деятельности и т.д.
Иными словами, выбор сферы нормативных актов, в отношении которых установлено требование об оценке регулирующего воздействия, последовательно отражает приоритеты государственной политики.
Процедура проведения оценки регулирующего воздействия объективно не зависит от отраслевой специфики оцениваемого нормативного правового акта. Однако, если позволяют ресурсы органов власти, в методиках проведения оценки регулирующего воздействия целесообразно учитывать особенности отдельных отраслей.
Например, в процессе оценки регулирующего воздействия нормативных актов, регулирующих деятельность Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, включая административные регламенты оказания государственных услуг и осуществления государственных функций, помимо наличия избыточных административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности или наличия положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, исследовалаись эффективность достижения целей регулирования акта: установленные требования были минимальными, но в то же время достаточными для обеспечения эффективного государственного контроля за обращением медицинских изделий, контроля качества и безопасности медицинской деятельности, контроля при обращении лекарственных средств, контроля за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов. Указанные направления государственного контроля являются функциями Росздравнадзора и разрабатываемые нормативные акты обеспечивают их реализацию.
Полномочиями на разработку методики оценки регулирующего воздействия и порядка подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия обладает Минэкономразвития России 7, которое также является органом, уполномоченным на подготовку заключений об оценке регулирующего воздействия. Порядок подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия регламентирован приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398.
Согласно данным Минэкономразвития России на 1 квартал 2012 г., Минэкономразвития России подготовило более 900 заключений об оценке регулирующего воздействия. При этом доля отрицательных заключений в первые полгода подготовки заключений составляла порядка 50%, а к концу 2011 г. составила 31%. Это свидетельствует о том, что практически треть направленных на оценку проектов актов содержит избыточные требования к бизнесу. Но также указывает и на то, что ведомства стали ответственнее относиться к нормотворческому процессу 8.
Таким образом, в Российской Федерации нормативная база подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия начала формироваться со второй половины 2010 г. Правительственной комиссией по проведению административной реформы на заседании, состоявшемся 7 декабря 2010 г., одобрены методические рекомендации по оценке регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, положения которых лишь частично воспроизведены в утвержденном Минэкономразвития России Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия. Следовательно, формирующаяся практика подготовки заключений не обеспечена официальной методологической основой.
Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, методология оценки регулирующего воздействия в настоящее время в большей мере характеризуется описанием процедур оценки и поднимаемых при этом вопросов, нежели анализом конкретных аналитических методов расчета последствий принятия правовых предписаний. Более того, далеко не во всех существующих модификациях системы оценки регулирующего воздействия используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия [1].
В науке и международной практике предлагаются различные определение понятия «оценка регулирующего воздействия».
Так, в работе Рэкса Дэйтона - Смита и Скота Джейкобса оценка регулирующего воздействия рассматривается как совокупность методов, имеющих целью системную оценку положительных и отрицательных последствий принимаемых и действующих норм [4].
Согласно руководству по оценке регулирующего воздействия, принятому ОЭСР в 2004 г., оценка регулирующего воздействия представляет собой «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования и с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» 9.
По времени проведения можно выделить предварительную и последующую оценку регулирующего воздействия. Предварительная оценка регулирующего воздействия проводится на стадии разработки проекта нормативного акта, последующая - проводится в отношении уже действующего акта.
Целесообразно проведение последующей оценки регулирующего воздействия актов, в отношении которых была проведена оценка регулирующего воздействия, следует проводить мониторинг их применения, в рамках которого устанавливается соответствие практики применения акта результатам проведенной при его принятии оценки регулирующего воздействия.
Оценка регулирующего воздействия по субъекту ее проведения может быть классифицирована на государственную и общественную.
Государственная оценка регулирующего воздействия проводится непосредственно органом государственной власти, разработавшим проект нормативного акта (внутриведомственная оценка регулирующего воздействия). Государственную оценку также проводит единый уполномоченный орган исполнительной власти, которым является, как уже указывалось выше, Минэкономразвития России.
Приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. №398 закреплена двухступенчатая оценка регулирующего воздействия: первичная оценка регулирующего воздействия, а затем, в установленных в приказе случаях, углубленная оценка регулирующего воздействия.
Следует отметить, что закрепление двухступенчатой оценки регулирующего воздействия является характерным для начального этапа внедрения оценки регулирующего воздействия. С появлением достаточного количества специалистов, материальных ресурсов, и необходимых методик, применение оценки регулирующего воздействия расширяется по сферам правового регулирования, глубине анализа.
В процессе первичной оценки регулирующего воздействия устанавливается, предусматривает ли проект акта положения, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, устанавливается ли новое правовое регулирование в части прав и обязанностей указанных субъектов, а также приведет ли предусмотренное проектом акта новое правовое регулирование к невозможности исполнения возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, а также сложившегося в Российской Федерации уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг; к возникновению дополнительных существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности либо к возникновению дополнительных существенных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При проведении углубленной оценки регулирующего воздействия проекта акта устанавливаются цели предусмотренного проектом акта правового регулирования и направления их реализации. Проводится оценка их соответствия принципам правового регулирования, установленным законодательством Российской Федерации, а также целям и приоритетам государственной политики.
Затем анализируется проблема, на решение которой направлено новое правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, ее влияние на достижение целей предусмотренного проектом акта правового регулирования, а также возможность ее решения иными правовыми, информационными или организационными средствами. При этом могут приниматься во внимание сведения о существующем опыте решения данной или аналогичной проблемы правовыми, информационными или организационными средствами в Российской Федерации и иностранных государствах.
После этого устанавливаются основные группы участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, их предполагаемые издержки и выгоды от предусмотренного проектом акта правового регулирования.
Кроме того, оцениваются риски недостижения целей правового регулирования и возможные негативные последствия для экономического развития Российской Федерации в целом или отдельных отраслей экономики, конкуренции, рынков товаров и услуг, в том числе развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
В качестве последнего объекта рассмотрения выступают, расходы бюджетов Российской Федерации, связанные с созданием необходимых условий применения проекта акта органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также для его соблюдения субъектами предпринимательской и иной деятельности, в том числет.ч. расходы организаций, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность, собственником имущества которых является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Общественная оценка регулирующего воздействия может проводиться в форме публичных консультаций. Процедура проведения публичных консультаций в рамках углубленной оценки регулирующего воздействия урегулирована приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398.
Внедрение процедуры публичных консультаций предоставляет гражданам и организациям реальную возможность принимать участие в разработке проектов нормативных правовых актов. Следует отметить, что сокращение численности работников центральных аппаратов министерств и ведомств, проведение государственной политики в рамках концепции «открытого правительства» приведет к возрастанию роли общественной оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов.
В настоящее время ведется работа по созданию и обеспечению функционирования открытого государственного информационного ресурса , показывающего в открытом доступе проекты нормативных правовых актов на ранних стадиях разработки и иные аналитические материалы, также реализуются иные мероприятия, направленные на внедрение практики публичных консультаций в деятельность органов власти.
В отношении перспектив развития оценки регулирующего воздействия следует отметить, что Правительственной комиссией по проведению административной реформы было одобрено предложение Минэкономразвития России о поэтапном внедрении практики оценки регулирующего воздействия на ранней стадии, когда федеральные органы исполнительной власти-разработчики обязаны самостоятельно проводить такую оценку, а Минэкономразвития России наделяется соответствующими полномочиями по методической поддержке разработчиков и аудиту заключений на предмет полноты и объективности 9.
Потенциал института оценки регулирующего воздействия в полной мере не реализован, однако он охватывает все больше сфер правового регулирования (например, в г. Москве планируется проведение оценки регулирующего воздействия законодательства в части стимулирования инновационной деятельности10).
Однако, по мнению экспертов, еще необходимо преодолеть ограниченность подхода к оценке регулирующего воздействия. Как свидетельствует анализ заключений, последние в основном являются продуктом экономического анализа. Правовые и социологические критерии используются редко либо в недостаточном объеме, что обедняет содержание оценок регулирующего воздействия актов.[2]
Применение социологических критериев при оценке регулирующего воздействия особенно актуально для законодательства социальной сферы.
Вместе с тем следует отметить, что социальное законодательство последних лет весьма эффективно позволяет гражданам реализовывать свои права, а в случае их нарушения обеспечивает необходимыми средствами правовой защиты. Это подтверждается практикой проведения оценки регулирующего воздействия: заключения Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных актов в сфере здравоохранения и предоставления социальных услуг, хотя и содержат отдельные замечания по доработке проекта, но в большинстве случаев являются положительными.
Изменения законодательства социальной сферы должны быть тщательно проработаны, поскольку последствия управленческих решений затрагивают, как правило, все население страны или наименее социально защищенные слои. Для проектов нормативных правовых актов, имеющих системообразующее значение, целесообразно проведение публичных консультаций с установлением обязанности разработчика акта давать официальные пояснения по полученным результатам и их учету в проекте акта.
Примером такого акта является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»11. Его реализация требует разработки значительного количества нормативных правовых актов, и использование в процессе их разработки методик оценки регулирующего воздействия и публичных консультаций повысит качество актов, позволит избежать принятия необоснованных управленческих решений и возможных неблагоприятных последствий.
В целях совершенствования законодательства необходимо принимать меры, направленные на улучшение качества проводимой оценки регулирующего воздействия, расширение ее сферы и углубление анализа, совершенствование механизмов сбора информации, усиление контроля за качеством оценки регулирующего воздействия, анализ и обобщение успешной практики оценки регулирующего воздействия, распространение методов оценки регулирующего воздействия на действующее законодательство, внедрение в систему правового мониторинга методологии оценки регулирующего воздействия.
Таким образом, оценка регулирующего воздействия нормативных правовых актов является действенным инструментом оптимизации механизмов осуществления функций органов исполнительной власти Российской Федерации и совершенствования законодательства.
Литература
1. Кашанин А.В., Тихомиров Ю.А., Третьяков С.В. и др. Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2011.
2. Хабриева Т.Я., Марку Ж. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта. -– Статут,: 2011.
3. Deighton-Smith R., Scott H. Jacobs Regulatory Impact Analysis Best Practices in OECD Countries / Organisation for Economic Co-operation and Development. PublicManagementService. 1997.
4. Нинетта Ханете. Оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Опыт ЕС. - М., 2005.
