Общие положения
Развитие и усложнение общественных отношений, а также многообразие новых механизмов их регулирования вызывает безусловную необходимость пересмотра и обновления нормативной правовой базы, в том числе и в области осуществления деятельности, которая в силу своей специфики может при несоблюдении установленных требований повлечь угрозу жизни или здоровью людей, а также причинить вред интересам общества и государства.
Одним из таких правовых механизмов предотвращения возможности причинения ущерба является институт лицензирования. До настоящего времени отношения, связанные с лицензированием, регулировались Федеральным законом от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Понимая необходимость восполнения устаревших положений, наличие значительного количества пробелов в указанном законе, создающих угрозу государственным и общественным интересам, Правительство Российской Федерации разработало проект нового закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», который был принят Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации, одобрен Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации и подписан Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым 04 мая 2011 г.
Упомянутый Федеральный закон от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - закон), опубликованный в «Российской газете» №97 от 06.05.2011, в соответствии со ст. 24 закона вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования, за исключением ряда статей, для которых установлены иные сроки. Об этих особенностях нового закона будет указано ниже.
Положения нового закона направлены на упорядочение существующих отношений в области лицензирования, на детализацию процессов и восполнение ранее существовавших пробелов. Безусловно, данный закон носит общий характер и устанавливает основные правила осуществления лицензирования во всех сферах деятельности, не учитывая особенностей лицензирования конкретных видов деятельности, предусматривая своими положениями (ст. 5), что данные вопросы должны регулироваться на уровне подзаконных правовых актов, а именно постановлениями Правительства Российской Федерации.
Понимание отличий от старых правил, а также содержания новых положений, регулирующих отношения в области лицензирования, крайне важно для нормального функционирования всего круга правоприменителей – и для лицензирующих органов, и для лицензиатов и соискателей лицензии.
Кроме того, необходимо учитывать, что данный закон является системообразующим и главенствующим для института лицензирования и в соответствии с положениями статьи нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и регулирующие вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, применяются в части, не противоречащей закону, со дня его вступления в силу до приведения их в соответствие с законом.
Одним из наиболее значимых изменений нового закона по отношению к ранее существовавшим нормам является установление бессрочного срока действия лицензии в отличие от установленного ранее пятилетнего.
При этом заключительными положениями закона установлено, что предоставленные до дня вступления в силу закона лицензии на лицензируемые виды деятельности также действуют бессрочно.
Данная новелла ориентирована прежде всего на устранение существовавших административных барьеров, вследствие которых лицензиаты были обязаны каждые пять лет проходить процедуру продления лицензии или заново проходить всю процедуру лицензирования целиком.
Необходимо также отметить, что законом предусмотрено, что предоставленные до дня вступления в силу настоящего закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном законом, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности. При этом установлено, что переоформленные лицензии действуют бессрочно.
Данная норма направлена на устранение возможных противоречий, которые могут возникнуть при изменении системы лицензирования как в целом, так и в отношении конкретных видов деятельности, например медицинской, при осуществлении которых могут меняться названия и перечень работ и услуг, составляющих в соответствии с подзаконными нормативными правовыми актами лицензируемый вид деятельности.
Рассматривая новый закон, необходимо также отметить, что в его положения включена норма, устанавливающая общие правила утверждения лицензионных требований и условий.
Так, законом установлено, что лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования, а в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования:
- наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;
- наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей профессиональной подготовкой и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности;
- наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля;
- соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами;
- иные требования, установленные соответствующими федеральными законами.
Данные положения будут основополагающими при разработке положений о лицензировании конкретных видов деятельности, в которых будет содержаться перечень лицензионных требований и условий.
Также законом установлено, что к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, а также требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции.
Кроме того, законом установлен перечень лицензируемых видов деятельности, несколько отличный от действующего в настоящее время.
Так, ранее в области здравоохранения и социального развития предусматривалось наличие десяти лицензируемых видов деятельности, а именно:
- медицинская деятельность;
- фармацевтическая деятельность;
- изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан;
- производство медицинской техники;
- техническое обслуживание медицинской техники (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
- деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ, внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- деятельность, связанная с производством, переработкой, хранением, реализацией, приобретением и использованием прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Таблицу I Списка IV в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
- культивирование растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, для использования в научных, учебных целях и в экспертной деятельности.
В новом законе их всего четыре. Данное сокращение вызвано исключением из перечня лицензируемых видов деятельности такого вида деятельности, как изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, а также объединением в один вид всей деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ и с производством и техническим обслуживанием медицинской техники.
Таким образом, в настоящее время в сфере здравоохранения и социального развития предусмотрены следующие лицензируемые виды деятельности:
- медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»);
- фармацевтическая деятельность;
- производство и техническое обслуживание (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники;
- оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений.
Безусловно, такое изменение вызывает значительное число вопросов о том, в каком виде и в каком порядке будет происходить лицензирование по указанным направлениям. Данные вопросы представляется необходимым рассмотреть при подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации о лицензировании каждого конкретного вида деятельности.
Также необходимо отметить, что нормами закона предусмотрено, что положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливаются исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
Данное положение в отличие от действующего в настоящее время закона, содержащего закрытый перечень видов деятельности, при лицензировании которых устанавливаются перечни выполняемых работ и оказываемых услуг, позволит применить данную норму ко всем видам деятельности в случае необходимости упорядочения процедуры лицензирования.
Предоставление лицензии
Пристального внимания нового закона также заслуживают положения, регулирующие порядок предоставления лицензий. В целом принципиальных изменений данная процедура не претерпела, вместе с тем новым законом установлен ряд положений, отличающихся от действовавших ранее.
Так, новым законом расширен перечень информации, которая должна содержаться в заявлении о предоставлении лицензии (включены сведения об идентификационном номере налогоплательщика, адреса места нахождения органа, осуществившего государственную регистрацию соискателя лицензии, а также номера телефона и (в случае, если имеется) адреса электронной почты), при этом лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии указывать в заявлении о предоставлении лицензии сведения и документы, не предусмотренные законом.
Кроме того, законом установлен трехдневный срок со дня принятия соответствующих управленческих решений, в течение которого лицензирующий орган обязан уведомить заявителя о результатах рассмотрения представленных им документов.
При рассмотрении положений закона необходимо также обратить внимание на нормы, регулирующие действия участников отношений в области лицензирования в случае, если заявление или прилагаемые к нему документы представлены с нарушением установленных требований. В новый закон для урегулирования указанной ситуации включены положения, аналогичные нормам российского арбитражного и гражданского процессуального права, регулирующим порядок и основания возврата искового заявления в суд.
Так, в соответствии с законом в случае, если заявление о предоставлении лицензии оформлено с нарушением требований и (или) прилагаемые к нему документы представлены не в полном объеме, в течение трех рабочих дней со дня приема заявления лицензирующий орган вручает или направляет соискателю лицензии уведомление о необходимости устранения в тридцатидневный срок выявленных нарушений и (или) представления документов, которые отсутствуют. Далее, в соответствии с законом в течение трех рабочих дней со дня представления необходимых документов лицензирующий орган принимает решение о рассмотрении заявления и прилагаемых к нему документов или (в случае их несоответствия положениям закона) о возврате заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата. Кроме того, законом предусмотрено, что в случае непредставления необходимых документов в тридцатидневный срок представленные ранее документы также подлежат возврату.
Кроме того, законом установлено, что срок принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении исчисляется со дня поступления в лицензирующий орган заявления и документов, представленных в полном объеме и оформленных в порядке, установленном законом.
Переоформление лицензии
Принятым законом существенно упорядочены положения, регулирующие порядок переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий.
Прежде всего необходимо отметить, что в отличие от действующего в настоящее время законодательства расширен перечень оснований для переоформления лицензии, а именно: в указанный перечень включено такое основание, как изменение перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
Представляется необходимым обратить внимание на то, что новым законом расширен также и перечень документов, представляемых лицензиатами с целью переоформления лицензии, а именно: в перечень документов, представляемых в лицензирующий орган, включен оригинал действующей лицензии.
Указанная новелла позволит избежать случаев, когда у лицензиата будет на руках два оригинала лицензии, что в свою очередь может повлечь за собой злоупотребления в регулируемой сфере.
Кроме того, принятым законом восполнен долгое время существовавший пробел, касающийся переоформления лицензии в случае изменения адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности. Необходимо напомнить, что ранее в связи с тем, что в действующем законодательстве отсутствовало определение данного основания, постоянно возникал вопрос о том, что считать изменением мест осуществления деятельности – изменение адресных характеристик при неизменном фактическом месте осуществления того или иного вида деятельности или организацию новых мест осуществления деятельности («переезд» лицензиата с одного места осуществления деятельности на другое). До настоящего времени данный вопрос разрешался за счет правоприменительной и судебной практики.
Принятым законом оба этих обстоятельства признаны основаниями для переоформления, вместе с тем при обращении лицензиата с заявлением о переоформлении лицензии в связи с его намерением осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, переоформление лицензии осуществляется лицензирующим органом после проведения в установленном порядке проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов.
Аналогичный механизм переоформления лицензии предусмотрен и в случае направления заявления о переоформлении лицензии в связи с намерением внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг.
Данные нормы восполняют существовавший ранее пробел в законодательстве о лицензировании, а также устанавливают такой механизм переоформления лицензии, который позволяет подтвердить возможность лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности как на новом месте его осуществления, так и в случае расширения перечня работ и услуг, указанного в лицензии.
Дополнительно необходимо отметить, что положения закона, регулирующие переоформление лицензии, содержат нормы, аналогичные нормам, регулирующим предоставление лицензии, в части установления механизмов уведомления лицензиата о необходимости нарушений требований к оформлению и составу представляемых документов, принятия решения о приеме документов к рассмотрению или возврате документов лицензиату.
Лицензионный контроль
Одним из наиболее значимых разделов нового закона является раздел, посвященный лицензионному контролю.
Указанный раздел также содержит ряд важных новелл, которые необходимо учитывать в своей деятельности правоприменителям.
Как и действующим в настоящее время Федеральным законом от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», новым законом предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Вместе с тем новым законом установлены свои особенности проведения лицензионного контроля.
Так, например, новым законом разрешен вопрос о том, к какому виду относить проверки соискателей лицензии и подлежат ли применению при их проведении нормы Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Новым законом установлено, что лицензирующим органом в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии в случаях, предусмотренных соответствующими положениями закона, проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры.
При этом законом установлено, что основанием для проведения проверки соискателя лицензии или лицензиата является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.
Таким образом, в части оснований проверки, проводимые в рамках предлицензионного контроля, не претерпят существенных изменений.
В отношении плановых выездных проверок законом установлено, что основаниями для их включения в годовой план проверок является истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении или переоформлении лицензии, истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки либо истечение установленного Правительством Российской Федерации срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере.
Таким образом, для формирования годового плана проведения проверок в области лицензирования в сфере здравоохранения и социального развития должны будут прежде всего учитываться положения нового закона в части истечения одного года со дня предоставления или переоформления лицензии, а также положения Постановления Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 №944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью».
Также в законе содержатся учитывающие особенность регулируемой сферы основания проведения лицензирующим органом внеплановых выездных проверок лицензиатов, а именно:
- истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;
- поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;
- истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии;
- наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;
- наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
При этом законом установлено, что согласование с соответствующим органом прокуратуры осуществляется только в случае проверки по второму из указанных оснований.
Таким образом, в отличие от положений Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» новым законом установлено два новых основания проведения внеплановых выездных проверок, а остальные переформулированы с учетом специфики регулируемых отношений.
Также законом установлено, что к грубым нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:
- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Таким образом, законом предусмотрены особенности осуществления лицензионного контроля, адаптированы под специфику регулируемых отношений основания проведения проверок, а также раскрыты основные понятия, необходимые для разработки необходимых подзаконных правовых актов.
Приостановление, возобновление, прекращение действия и аннулирование лицензии
Положения нового закона, регулирующие порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии также содержат значительное количество новелл по отношению к действующему законодательству.
Прежде всего это нашло отражение в перечне оснований приостановления действия лицензии. Так, новым законом предусмотрено, что действие лицензии приостанавливается не только в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований (как это предусмотрено действующим законодательством), но и в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом.
Кроме того, законом предусмотрено, что в случае вынесения решения о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.
Таким образом, закон содержит более действенный и четко определенный механизм привлечения недобросовестных лицензиатов к ответственности в отличие от действовавшего законодательства.
Вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено полномочий ни у лицензирующих органов, ни у органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере здравоохранения, составлять протоколы за неисполнение своих предписаний. Сложившаяся ситуация может существенно осложнить реализацию указанных положений закона в части эффективности контрольных мероприятий.
Данный вопрос представляется крайне необходимым рассмотреть при подготовке проекта федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности.
Также новым законом восполнен существовавший ранее пробел в части установления механизмов возобновления, в том числе и досрочного, действия лицензии.
В частности, законом предусмотрено, что основаниями возобновления действия лицензии, в случае если она была приостановлена в связи с привлечением к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, являются либо истечение срока приостановления деятельности, либо принятие решения о досрочном его прекращении.
При этом вопрос о досрочном прекращении решается на основании обращения лицензиата о досрочном прекращении административного наказания, а также результатов проверки лицензионным органом информации, содержащейся в обращении.
Положения об аннулировании лицензии в новом законе также сформулированы с учетом установления нескольких оснований приостановления действия лицензии.
Так, в соответствии с законом лицензирующий орган обязан обратиться в суд не только в случае, если лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований в установленный срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии, но и в случае неустранения нарушений в срок вновь выданного предписания.
Необходимо также обратить внимание на то, что законом в целях реализации положений Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части обеспечения оказания государственных услуг в электронном виде предусмотрено, что соискатель лицензии (лицензиат) вправе направить заявление о предоставлении (переоформлении) лицензии в форме электронного документа. Кроме того, законом установлена возможность направления лицензирующим органом лицензиату копий описей о приеме документов и соответствующих уведомлений, а также самой лицензии в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.
В отношении вступления в силу положения нового закона необходимо учитывать следующие его положения.
Как уже указывалось ранее, закон вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования, за исключением ряда статей, для которых установлены иные сроки.
Так, положения, регулирующие особенности лицензионного контроля, рассмотренные выше, вступают в силу уже с 01 июля 2011 г., а положения, регулирующие осуществление лицензирования в электронном виде, вступают в силу только 01 июля 2012 г.
Кроме того, положения закона, устанавливающие, что лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования, вступили в силу с момента опубликования закона.
Не вызывает сомнений тот факт, что принятие такого системообразующего, основополагающего закона требует существенного обновления и всей действующей подзаконной нормативной правовой базы, работа над которым ведется в настоящее время. Также одним из ключевых индикаторов эффективности действия нового закона будет отсутствующая на данный момент судебная и правоприменительная практика, направление и действенность которой определит будущее.
