Н.В.ЮРГЕЛЬ, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, д.м.н., проф.;
А.В.БУРДЕЙН, советник руководителя Росздравнадзора, к.м.н.;
С.В.БОНДАРЕВ, начальник Отдела мониторинга реализации приоритетного национального проекта Росздравнадзора, к.м.н., BondarevSV@roszdravnadzor.ru
Г.В.ТРЕТЬЯКОВ, заместитель начальника Отдела медицинских технологий Росздравнадзора
Резюме: Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития разработана современная и эффективная система мониторинга реализации мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье» и деятельности территориальных органов Росздравнадзора, позволяющая с высокой степенью оперативности и достоверности получать и анализировать поступающую информацию с целью принятия своевременных управленческих решений в ходе реализации подконтрольных государственных проектов, программ и деятельности территориальных органов.
Общая часть
Модернизация контрольно-надзорной системы невозможна без внедрения современных информационных технологий и коммуникационных средств связи. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 №632-р «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.» позволяет обеспечить новый уровень качества государственного управления и оказания услуг организациям и гражданам на основе информационно-коммуникационных технологий и значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем.
Одним из важнейших направлений в деятельности Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития является контроль реализации мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье» (далее – ПНП «Здоровье»).
В период 2006–2007 гг. в Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития осуществлялся мониторинг реализации ПНП «Здоровье» путем сбора, обобщения и анализа материалов проверок центрального аппарата Росздравнадзора и его территориальных органов. Осуществление данного мониторинга было высокотрудоемким, многозвеньевым, задействовало значительное количество людских ресурсов, что не могло не сказаться на запаздывании подготовки и предоставления аналитической информации о ситуации по реализации ПНП «Здоровье» в Российской Федерации, появлении сбоев подготовки мониторинга («человеческий фактор»), запаздывании принятия управленческих решений по сложившейся ситуации.
В связи с необходимостью получения оперативной информации из субъектов Российской Федерации в ноябре 2007 г. нами разработаны и внедрены в практическую деятельность Росздравнадзора показатели мониторинга реализации ПНП «Здоровье». Так, в соответствии с приказом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 01.11.2007 №3515-Пр/07 создана система мониторинга реализации мероприятий ПНП «Здоровье» и деятельности территориальных органов в данной области (далее – Система мониторинга).
По информации, отображенной в табличных формах Excel, которые представляли собой свод отчетных показателей, получаемых еженедельно из территориальных органов Росздравнадзора, осуществлялась подготовка аналитического материала по реализации мероприятий ПНП «Здоровье». Однако указанный порядок проведения мониторинга был трудоемким, многоуровневым, низкооперативным, для его проведения задействовалось значительное количество людских ресурсов.
В целях повышения оперативности и качества получения сведений о состоянии ПНП «Здоровье» в субъектах Российской Федерации Росздравнадзором проведена работа по модернизации Системы мониторинга.
В сентябре 2008 г. завершена разработка и внедрение в практику информационного модуля «Контроль и надзор за ходом выполнения национального проекта в сфере здравоохранения» автоматизированной информационной системы (АИС) Росздравнадзора. Автоматизация Системы мониторинга позволила значительно ускорить получение конечного аналитического материала, сократила количество сотрудников, участвующих в подготовке информации, с пяти до одного человека.
Дальнейшим развитием Системы мониторинга стало совершенствование системы отчетных показателей и внедрение интегральных показателей результативности деятельности территориальных органов Росздравнадзора.
Так, в Систему мониторинга были дополнительно включены следующие разделы:
- показатели, характеризующие выявленные в ходе проверок территориальными органами Росздравнадзора нарушения;
- показатели, характеризующие меры реагирования, принятые территориальными органами Росздравнадзора по выявленным нарушениям, замечаниям и недоработкам.
В настоящее время Система мониторинга автоматизирована, включает все основные показатели реализации мероприятий ПНП «Здоровье» и деятельности территориальных органов Росздравнадзора в данной области, позволяет одному специалисту в течение 2 рабочих дней провести выверку и проанализировать информацию за отчетный период по каждому субъекту Российской Федерации, Федеральному округу Российской Федерации, в целом по Российской Федерации и сравнительный анализ по субъектам Российской Федерации по реализации мероприятий ПНП «Здоровье» и подготовить отчет о деятельности Росздравнадзора в данной области.
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития осуществляет следующие мероприятия по контролю за реализацией мероприятий ПНП «Здоровье»:
- проведение ежемесячного мониторинга и анализ основных показателей контрольно-надзорной деятельности Росздравнадзора в части реализации мероприятий ПНП «Здоровье» с докладом результатов в Минздравсоцразвития России;
- осуществление проверок реализации мероприятий ПНП «Здоровье» в субъектах Российской
Федерации с последующим направлением информации для принятия мер соответствующего реагирования в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, руководителям высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Минздравсоцразвития России.
Методология Системы мониторинга
Основной задачей Системы мониторинга является обеспечение длительного автоматизированного мониторинга реализации мероприятий ПНП «Здоровье» на основе использования многоуровневых баз данных.
Система мониторинга предназначена:
- для контроля за ходом реализации ПНП «Здоровье» с оценкой эффективности его реализации на уровне субъектов Российской Федерации и в целом по Российской Федерации;
- для исследований, имеющих целью изучение особенностей и тенденций реализации ПНП «Здоровье» на территории субъектов Российской Федерации;
- для улучшения качества организации и оценки эффективности реализации ПНП «Здоровье» на уровне субъектов Российской Федерации и в целом по Российской Федерации;
- для формирования государственной отчетности в рамках контроля за реализацией ПНП «Здоровье» на территории Российской Федерации;
- для использования информации, хранящейся в базах данных системы, для создания модели перспективного планирования развития ПНП «Здоровье».
Все разделы Системы мониторинга состоят из следующих подразделов (для примера далее по тексту будут приведены показатели раздела Системы мониторинга «Контроль за организацией и проведением дополнительной диспансеризации работающих граждан»):
1. Показатели реализации мероприятий блока ПНП «Здоровье» в субъектах Российской Федерации:
- плановое значение выполнения дополнительной диспансеризации работающих граждан (далее – ДД), абс. ч.;
- фактическое значение выполнения ДД, абс. ч.;
- фактическое значение выполнения ДД граждан старше 40 лет, абс. ч.;
- количество законченных случаев ДД, оплаченных ТФОМС, абс.ч.
2. Количественные показатели, характеризующие деятельность территориальных органов Росздравнадзора:
- количество проверенных по данному блоку ПНП «Здоровье» ЛПУ (юридических лиц), абс. ч.;
- количество ЛПУ (юридических лиц), в которых выявлены нарушения в организации и проведении ДД, абс. ч.;
- количество случаев ДД, по которым проведена экспертиза качества ДД, абс. ч.
3. Показатели, характеризующие выявленные в ходе проверок территориальными органами Росздравнадзора нарушения (настоящие показатели были получены путем выявления системных нарушений при проведении проверок в субъектах Российской федерации центральным аппаратом Росздравнадзора и проведения анализа материалов проверок территориальными органами Росздравнадзора):
а) количество ЛПУ (юридических лиц), в которых выявлены следующие нарушения в организации и проведении ДД:
- случаи ДД, проведенные неполным составом врачей-специалистов, абс. ч.;
сокращение объема клинических, лабораторных и инструментальных методов исследований, абс. ч.; - нарушение порядка ведения первичной медицинской документации (отсутствие в медицинской карте амбулаторного больного описания объективного, локального,
- неврологического статусов пациента, несоответствие заключения врача о состоянии здоровья пациента с полученными данными объективного обследования), абс. ч.;
б) количество выявленных некачественных случаев ДД, абс. ч.
4. Показатели, характеризующие принятые территориальными органами Росздравнадзора меры реагирования по выявленным нарушениям:
- количество Актов экспертной оценки качества проведения дополнительной диспансеризации граждан, направленных в территориальный фонд обязательного медицинского страхования для решения вопроса о возмещении в федеральный бюджет сумм, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, абс. ч.;
- сумма денежных средств, возмещенная в федеральный бюджет по направленным Актам экспертной оценки качества проведения дополнительной диспансеризации граждан, руб.;
- количество составленных протоколов об административных правонарушениях по фактам выявленных нарушений, абс. ч.;
- количество выданных предписаний об административных правонарушениях по факту выявленных нарушений, абс. ч.;
- количество представлений органов прокуратуры, внесенных в качестве мер прокурорского реагирования по материалам проверок Росздравнадзора, абс. ч.
Рассмотрим аналитические материалы по разделу «Контроль за проведением дополнительной диспансеризации работающего населения» ПНП «Здоровье» за I полугодие 2009 г., полученные с использованием Системы мониторинга. В ходе контрольных мероприятий за организацией проведения дополнительной диспансеризации Росздравнадзором в субъектах Российской Федерации в целом проверено 688 ЛПУ.
В 383 ЛПУ выявлены нарушения в организации и проведении диспансеризации работающих граждан, что составило 56% от общего количества проверенных ЛПУ.
Охват дополнительной диспансеризацией работающих граждан составил в целом по Российской Федерации 31,8% (за аналогичный период 2008 г. – 19,0%). Это свидетельствует о более раннем начале в 2009 г. диспансеризации в субъектах Российской Федерации и о более высокой организации, чем в прошлом году (табл. 1).
Но по данным мониторинга в 24 регионах Российской Федерации дополнительной диспансеризацией не охвачена категория работающих граждан старше 40 лет (отсутствуют законченные случаи) по причине необходимости использования при их обследовании более сложных методов исследований (Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Липецкая, Орловская, Архангельская, Вологодская, Новгородская, Псковская, Волгоградская, Нижегородская, Курганская, Иркутская области; Москва; Чеченская Республика; Ставропольский, Забайкальский, Приморский, Хабаровский края; Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа; Еврейская АО).
Фактическое исполнение государственного задания по проведению ДД составило менее 20% в 9 субъектах Российской Федерации (табл. 2).
В ходе контрольных мероприятий выявлены системные нарушения в организации и проведении диспансеризации работающих граждан:
1. В 298 ЛПУ отмечено нарушение порядка ведения первичной медицинской документации: отсутствие описания объективного статуса пациента, обоснование диагнозов (в 43,3% от общего количества проверенных ЛПУ).
Наиболее значительное количество нарушений выявлено:
- в Сибирском федеральном округе в 76 ЛПУ (в т.ч. в Томской области – в 17 ЛПУ, в Иркутской области – в 18 ЛПУ);
- в Центральном федеральном округе в 64 ЛПУ (в т.ч. в Тульской области – в 23 ЛПУ);
- в Приволжском федеральном округе в 58 ЛПУ (в т.ч. в Кировской области – в 24 ЛПУ).
2. В 74 ЛПУ отмечено проведение клинических и лабораторных исследований в неполном объеме (в 10,7% от общего количества проверенных ЛПУ).
Наиболее значительное количество нарушений выявлено:
- в Сибирском федеральном округе в 24 ЛПУ (в т.ч. в Иркутской области – в 12 ЛПУ);
- в Приволжском федеральном округе в 21 ЛПУ (в т.ч. в Кировской области – в 13 ЛПУ).
3. В 119 ЛПУ отмечено неправильное определение группы здоровья по результатам ДД (в 17,3% от общего количества проверенных ЛПУ).
Наиболее значительное количество нарушений выявлено:
- в Южном федеральном округе в 30 ЛПУ (в т.ч. в Ростовской области – в 21 ЛПУ);
- в Центральном федеральном округе в 31 ЛПУ (в т.ч. в Липецкой области – в 10 ЛПУ, в Тульской области – в 7 ЛПУ);
- в Сибирском федеральном округе в 24 ЛПУ (в т.ч. в Иркутской области – в 11 ЛПУ, в Кемеровской области – в 8 ЛПУ).
4. В 133 ЛПУ не проводится динамическое наблюдение за гражданами по результатам ДД (в 19,3% от общего количества проверенных ЛПУ).
Наиболее значительное количество нарушений выявлено:
- в Сибирском федеральном округе в 43 ЛПУ (в т.ч. в Республике Алтай – в 12 ЛПУ, в Томской области – в 12 ЛПУ, в Иркутской области – в 9 ЛПУ);
- в Приволжском федеральном округе – в 38 ЛПУ (в т.ч. в Кировской области – в 28 ЛПУ).
Результаты проверок направлены управлениями Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации в органы прокуратуры субъектов Российской Федерации.
Выдано 197 предписаний по устранению выявленных нарушений учреждениям здравоохранения субъектов Российской Федерации и 2 предписания по устранению выявленных нарушений органам управления здравоохранением субъектов Российской Федерации (Брянская область, Республика Калмыкия).
Оформлено 30 протоколов об административном правонарушении.
В качестве мер прокурорского реагирования по материалам проверок Росздравнадзора внесено 13 представлений (Тульская область – 11, Ярославская область – 2).
Техническая составляющая Системы мониторинга
В Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития функционирует Автоматизированная информационная система Росздравнадзора (далее – АИС Росздравнадзора), доступ к работе в которой имеют все территориальные органы Росздравнадзора.
В АИС Росздравнадзора создан и функционирует модуль «Контроль и надзор за ходом выполнения национального проекта в сфере здравоохранения». В соответствии с приказом Росздравнадзора от 20.08.2009 №6665-Пр/09 управления Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации предоставляют отчетность по перечню утвержденных показателей деятельности с нарастающим итогом ежемесячно к 5 числу месяца, следующего за отчетным периодом, путем ввода информации в модуль «Контроль и надзор за ходом выполнения национального проекта в сфере здравоохранения» АИС Росздравнадзора.
Сотрудником центрального аппарата Росздравнадзора в течение 2-х рабочих дней производится выверка поступившей информации (выявляются ошибки в заполнении отчета, производится работа с территориальными органами Росздравнадзора по их исправлению), подготовка аналитической информации за отчетный период в целом по Российской Федерации, а также сравнительный анализ по субъектам Российской Федерации по реализации ПНП «Здоровье».
Модуль «Контроль и надзор за ходом выполнения национального проекта в сфере здравоохранения» АИС Росздравнадзора позволяет осуществлять выгрузку информации в табличные формы Excel как в виде обобщенных данных в целом по Российской Федерации, так и в разрезе субъектов Российской Федерации.
После окончания выверки информации (на 3 сутки от отчетной даты) отчет автоматически публикуется, после чего устраняется возможность редактирования информации, а ежемесячный отчет хранится в базе данных в неизменном виде.
Заключение
Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития разработана современная и эффективная система мониторинга реализации мероприятий ПНП «Здоровье» и деятельности территориальных органов Росздравнадзора, позволяющая с высокой степенью оперативности и достоверности получать и анализировать поступающую информацию с целью принятия своевременных управленческих решений в ходе реализации подконтрольных государственных проектов, программ и деятельности территориальных органов.
Представленная Система мониторинга может быть рекомендована для применения в деятельности контрольно-надзорных органов, имеющих в своей структуре территориальные органы по субъектам Российской Федерации.
Таблицы смотрите в приложении
