Т.А.ПОЛИНСКАЯ, заместитель руководителя, к.ф.н.;
М.А.ШИШОВ, главный государственный инспектор, к.м.н., rostmedpravo@rambler.ru;
Е.В.ШУМИЛИНА, ведущий специалист-эксперт
Статья посвящена актуальным аспектам порядка осуществления межведомственного взаимодействия при осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе с органами прокуратуры Российской Федерации, с учетом опыта Управления Росздравнадзора по Ростовской области. Выделены отдельные аспекты, требующие оптимизации и совершенствования.
В последнее время Правительством Российской Федерации уделяется особое внимание вопросу эффективного взаимодействия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти с региональными органами власти, что прямо предусмотрено положениями ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ).
Вместе с тем изменения порядка осуществления государственного контроля, установленные Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ (ред. от 28.12.2010, с изм. от 07.02.2011) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ), придают актуальность вопросам эффективного взаимодействия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти как с региональными органами власти, так и с органами местного самоуправления, а также органами прокуратуры Российской Федерации и иными государственными организациями.
Например, п. 5 ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 29.12.2006 №255-ФЗ (ред. от 08.12.2010, с изм. от 25.02.2011) «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» установлено право страховщика обращаться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по надзору и контролю в сфере здравоохранения, с запросами о проведении в медицинских учреждениях проверок организации экспертизы временной нетрудоспособности, обоснованности выдачи и продления листков нетрудоспособности. В силу п. 11 «Порядка выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности», утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 01.08.2007 №514 (ред. от 18.12.2008), контроль за соблюдением установленного порядка выдачи листков нетрудоспособности осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития совместно с Фондом социального страхования Российской Федерации.
Вместе с тем порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), к которым относятся управления Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации, установлен Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ.
В связи с этим актуальным является вопрос о порядке и формах взаимодействия региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации и территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития при осуществлении контроля за соблюдением установленного порядка выдачи листков нетрудоспособности.
С одной стороны, представители региональных отделений Фонда социального страхования не могут быть отнесены к аккредитованным в установленном порядке экспертам или экспертным организациям. При том что в силу положений п. 1.1 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций является грубым нарушением, влекущим недействительность результатов проверки.
С другой стороны, положениями ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, приказа Минэкономразвития России от 30.04.2009 №141 (ред. от 24.05.2010) «О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"» установлены типовая форма распоряжения или приказа о проведении проверки, а также типовая форма акта проверки, не предусматривающие возможности указать представителей региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации в качестве лиц, уполномоченных на проведение проверки.
Кроме того, проверить порядок соблюдения обязательных требований при производстве медицинской экспертизы возможно только путем проведения плановых или внеплановых проверок. Проверка организации экспертизы временной нетрудоспособности по запросу страховщика или иного лица, не включенная в ежегодный сводный план проведения плановых проверок, размещенный на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет, будет являться внеплановой. В силу требований п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Данный перечень является закрытым, следовательно, он не подлежит расширенному толкованию. Как следствие, провести внеплановую проверку организации экспертизы временной нетрудоспособности по запросу страховщика, в силу требований Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, не представляется возможным.
Актуальным является вопрос о порядке межведомственного взаимодействия органов контроля при согласовании даты и длительности проведения совместных с заинтересованными органами контроля проверок при подготовке проектов ежегодных планов проведения плановых проверок во исполнение требований п. 6.3 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, пп. «в» п. 3 «Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 №489.
В частности, при наличии совпадений в проектах ежегодных планов проведения плановых проверок, т.е. случаев, когда в отношении одного юридического лица (индивидуального предпринимателя) в течение года планируется проведение проверочных мероприятий различными органами контроля, в силу требований п. 13 «Порядка формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», утвержденного приказом Генпрокуратуры РФ от 11.08.2010 №313, органы прокуратуры в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.
К сожалению, не установлены правила и порядок межведомственного взаимодействия при согласовании проектов ежегодных планов проведения плановых проверок заинтересованными органами контроля. Как следствие, формирование окончательного варианта проекта ежегодного плана проведения плановых проверок в ряде случаев ставится в зависимость от готовности к взаимодействию отдельных должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, что не в полной мере соответствует принципам правового государства.
Следующим актуальным вопросом является порядок взаимодействия между органом государственного контроля (надзора) и органом прокуратуры.
В частности, в силу требований ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора от руководителей организаций о проведении проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Вместе с тем положения ст. 1, ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), не предусматривают в качестве основания для проведения проверки соответствующего требования прокурора.
С целью разрешения вышеназванной коллизии Управлением Росздравнадзора по Ростовской области был направлен соответствующий запрос в прокуратуру Ростовской области.
Согласно разъяснениям прокуратуры Ростовской области (исх. №07/3-43/10-2010 от 06.09.2010) орган государственного контроля (надзора) правомочен провести внеплановую проверку при отсутствии оснований, установленных ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, действуя в рамках поручения прокуратуры, в которых указывается подлежащий проверке хозяйственный субъект, вид (форма) проверки, перечень вопросов, подлежащих проверке, наименование документа, в котором отражаются результаты проверки, срок проведения проверки и представления ее результатов прокурору для дальнейшего принятия мер (в случае необходимости) в пределах установленных полномочий.
Вышеуказанная позиция прокуратуры Ростовской области подтверждается и правоприменительной практикой арбитражных кассационных судов (постановлениями ФАС Поволжского округа от 27.05.2010 по делу №А12-25424/2009; ФАС Северо-Западного округа от 31.05.2010 по делу №А05-22141/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 28.06.2010 по делу №А53-31034/2010).
Кроме того, актуальным вопросом является возможность исполнения предусмотренного ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора от руководителей и других должностных лиц указанных органов о выделении специалистов для выяснения возникших вопросов. В частности, на территории Ростовской области осуществляют деятельность 60 городских и районных прокуратур, подведомственных прокуратуре Ростовской области. При том что общая штатная численность Управления Росздравнадзора по Ростовской области составляет 30 человек, в случае если требования о выделении специалиста получены от нескольких прокуратур, проводящих единую «тематическую» проверку во всех регионах Ростовской области, исполнить эти требования не всегда будет представляться возможным в связи с отсутствием необходимого числа специалистов. В то же время невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.
Одним из возможных путей, способствующих разрешению вышеназванных актуальных вопросов, в соответствии с положениями п. 12 «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 №30 (ред. от 24.09.2010), является создание на уровне субъекта Российской Федерации единого координационного органа (межведомственной комиссии), в состав которого входили бы представители всех органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненных к ней военных и других специализированных прокуратур, для обеспечения согласованных действий при формировании проектов ежегодных планов проведения плановых проверок заинтересованными органами контроля, а также оптимизации взаимодействия контролирующих органов с органами прокуратуры.
