Проблемы развития производства инфузионных растворов в рф в аспекте последних законодательных изменений

Проблемы развития производства инфузионных растворов в рф в аспекте последних законодательных изменений

 16153

Проблемы развития производства инфузионных растворов в рф в аспекте последних законодательных изменений
Прошли те времена, когда наше государство тотально управляло фармацевтической индустрией, в т.ч. развитием производственных мощностей. Методы директивного руководства отраслью сменились методами экономического и программно-целевого управления. Ярким примером тому может служить утверждение Стратегии развития фармацевтической промышленности на период до 2020 г. [5]. Однако стратегические решения обязательно должны дополняться и подкрепляться продуманными действиями и соответствующим законодательным регулированием работы фармацевтической отрасли.

Вступивший в силу в 2010 г. новый Федеральный закон №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» [1] и целый ряд других взаимосвязанных законодательных актов принципиально изменили законодательное поле, в котором работает фармацевтическая отрасль. И на этом переломном этапе необходимо достаточно быстро разобраться в том, насколько принятые решения соответствуют общим стратегическим задачам как по обеспечению населения доступными и эффективными лекарственными средствами (ЛС) отечественного производства, так и по созданию условий для модернизации отрасли и ее приведения в соответствие международным требованиям.

Особо пристального рассмотрения в данном аспекте заслуживает такой сектор фармацевтической промышленности, как производство инфузионных растворов (ИР). Это объясняется тем, что все основные ИР входят как в Перечень основных лекарственных средств, рекомендуемый ВОЗ, так и в российский Перечень ЖНВЛП [7]. Кроме того, по данным IMS Health [17], по объему госпитальных закупок в денежном выражении группа B05 «Плазмозамещающие и перфузионные растворы» стабильно занимает в России в последние годы 2 место среди групп соответствующего уровня классификации.
      
Власть закона

Ст. 56 ФЗ «Об обращении лекарственных средств» ввела прямой запрет на изготовление аптечными организациями лекарственных препаратов, зарегистрированных в РФ. В отношении ИР - это достаточно радикальное решение, т.к. до последнего времени почти половина всех ИР обеспечивалась аптечными производствами (т.н. внутрибольничная заготовка). Более подробно этот вопрос был рассмотрен в ранее опубликованной статье1.

Радикальность данного запрета заключается в том, что практически одномоментно, без всякого переходного периода, должны быть выведены из эксплуатации 50% имеющихся мощностей по производству (изготовлению) зарегистрированных ИР, в то время как обеспечение ими больных должно проводиться в обязательном порядке. При принятии такого решения необходимо было, во-первых, учесть возможные перебои с обеспечением ИР больниц из-за огромных территорий страны, логистических проблем, повышенных затрат на хранение и доставку ИР в удаленные районы, а также наличие районов, куда завоз ЛС носит сезонный характер. Во-вторых, следовало учесть и оценить достаточность имеющихся промышленных мощностей по производству ИР.

Хотелось бы верить, что в минимальном объеме такая аналитическая работа при подготовке закона была проделана, что разработчики не полагались на старый российский принцип, согласно которому строгость наших законов компенсируется необязательностью их исполнения. Хотя тот факт, что и сегодня внутрибольничная заготовка продолжается во многих регионах в массовом масштабе, скорее свидетельствует об обратном. В скобках отметим, что аптечное изготовление растворов после вступления в силу закона уже прямо подпадает под понятие контрафактных ЛС (гл. 1, ст. 4 ФЗ «Об обращении ЛС», пп. 39).

В принципиальном плане, выполнение требований закона и запрет на внутрибольничное изготовление зарегистрированных ЛС дает дополнительные перспективы для развития крупного современного промышленного производства ИР. В связи с этим важно провести оценку соответствия имеющихся в РФ промышленных мощностей по производству ИР и сравнить их с потенциальной потребностью в этих препаратах.
   
Методические аспекты

Данные о производственных мощностях промышленных предприятий были получены из открытых источников (официальных сайтов производителей, годовых отчетов предприятий, публикаций в прессе), а также в результате собственных экспертных оценок и расчетов автора. Речь идет об оценке действующих производственных предприятий, расположенных на территории РФ и имеющих федеральные лицензии на право производства ЛС.

Под производственной мощностью понимался расчетный, максимально возможный объем выпуска продукции за год при наиболее полном использовании площадей и рабочей силы при данном уровне технологии и организации производства. Поскольку производственная мощность зависит от общего баланса рабочего времени производства, квалификации персонала, режима работы, видов производимых препаратов, технологии их получения, а также формы и размерности упаковки, то полученные данные нужно расценивать как ориентировочные и адекватно отражающие только порядок имеющегося в стране производственного потенциала.

Анализ потенциального потребления ИР проведен исходя из сложившейся практики и ретроспективных данных по применению ИР, а также отдельных экспертных оценок [12,13,14,15,16]. В качестве необходимого минимума для оказания медицинской помощи была принята потребность в количестве 1 литра ИР на 1 жителя страны в год. Этот параметр основан на реальном потреблении ИР в России, он также учитывает перспективы ближайших 3-5 лет и предполагаемого улучшения финансирования лекарственного обеспечения. При этом нужно отметить, что, по мнению ряда экспертов (со ссылкой на рекомендации ВОЗ) [11], для оказания качественной медицинской помощи на одного жителя страны должно производиться 3-5 литров ИР в год. На сегодняшний день для РФ эти цифры выглядят чрезмерно оптимистично, хотя понятно, почему они привлекают разработчиков различных бизнес-планов по организации новых производств ИР.

Анализ баланса производственных мощностей и потенциального потребления ИР проведен в разрезе федеральных округов (ФО), поскольку это позволяет, с одной стороны, осуществить территориальную привязку имеющихся мощностей, что очень важно с точки зрения организации лекарственного обеспечения в региональном разрезе и решения вопросов транспортной логистики ИР, с другой – учесть границы административных образований, созданных для улучшения управления отдельными регионами страны (в т.ч., надо полагать, и их лекарственным обеспечением).

В качестве условной единицы расчета принята 1 упаковка инфузионного раствора (любого вида: флакон стеклянный, флакон полимерный, пакет из полимерной пленки) объемом 0,5 л.

При расчете обеспечения потребности в ИР учитывалось только внутреннее промышленное производство, при этом не принимались в расчет поставки ИР по импорту, т.к. все основные препараты входят в список ЖНВЛП и должны, согласно стратегии развития отрасли, обеспечиваться отечественными и/или локальными производителями. Не учитывалось также изготовление ИР в условиях больничных производств, т.к. они не лицензируются как фармацевтические производства и не соответствуют требованиям GMP, а зарегистрированные в РФ препараты, как уже не раз упоминалось, в соответствии с законом, аптечному изготовлению не подлежат вообще.
      
Положительный баланс

Результаты расчетов баланса имеющихся в стране производственных мощностей (как суммы мощностей отдельных производителей ИР) и теоретической потребности в ИР представлены в таблице 1. Как следует из приведенных данных, 4 федеральных округа (ПрФО, УрФО, СФО, СКФО) имеют соответствующие мощности и могут полностью обеспечить себя основными ИР (баланс положительный). Еще 4 (ЦФО, СЗФО, ЮФО, ДФО) – не имеют на своей территории достаточного количества мощностей (баланс отрицательный), а на территории ЮФО нет ни одного крупного промышленного производства (хотя с учетом ранее входившего в его состав СКФО общий баланс является положительным).

Для лучшего понимания ситуации можно разделить ФО на две принципиально различающиеся группы: западную и восточную (табл. 1). К западным относятся 6 ФО, где на территории 5,7 млн. км2 (34% от территории всей страны) проживает почти 116 млн. человек (82%). Здесь же располагаются и основные мощности по производству ИР - 272 млн. условных единиц (81% от всех мощностей). На территории восточных округов (СФО и ДФО), составляющей 11,3 млн. км2 (66% от территории всей страны), проживает 26 млн. человек (18%), а расположенные производственные мощности составляют 63,5 млн. условных единиц (19% от всего потенциала отрасли).

Для западной группы ФО характерна относительно высокая концентрация населения на относительно небольшой территории, для восточной - малое количество населения на огромной территории. Плотность населения отличается на порядок (20 и 2 чел./км2). Столь очевидные различия двух частей страны ставят принципиально разные задачи и предполагают использование различных методов в обеспечении населения и больниц инфузионными растворами.

Подведение общих итогов по всей стране свидетельствует о том, что суммарные отраслевые мощности составляют порядка 335,5 млн. условных упаковок, что превышает минимальную потребность в ИР на 51,8 млн. единиц (+ 18,3%). Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время и в ближайшей трехлетней перспективе имеющиеся отраслевые производственные мощности позволяют полностью удовлетворить потребности страны в ИР. Обращает на себя внимание также то, что доля проживающего в западной и восточной частях страны населения соответствует доле расположенных там производственных мощностей (для западных ФО - 82 и 81%, для восточных - 18 и 19%), что свидетельствует о достаточной сбалансированности распределения промышленного производства ИР в масштабе страны. Установлено также, что 25% всех мощностей рассчитаны на производство в полимерной упаковке, и это говорит о серьезных качественных изменениях в отрасли, поскольку традиционным для страны является выпуск ИР в стеклянных флаконах.

Важно также отметить, что около 40% мощностей введено вновь или модернизировано в последние 10 лет, что свидетельствует о существенном обновлении отраслевых мощностей по производству ИР. Однако второй вывод менее приятен и заключается в том, что как минимум 60% действующих мощностей не соответствует требованиям GMP (несмотря на выданные федеральные лицензии на право производства ИР). И понятно, что для решения стратегической задачи по повышению конкурентоспособности отечественной фармпромышленности эти производства должны или получить объемные и срочные инвестиции, или быть закрыты после планируемого (с 01.01.2014) введения на территории РФ международных требований GMP.
Относительно территориального и регионального обеспечения и управления развитием производства ИР можно сделать следующие выводы:
по ФО, расположенным в западной части страны:

- существует положительный баланс производственных мощностей и потребности в ИР;
- сложилась высококонкурентная среда, которая не позволит (за счет естественного рыночного регулирования) значительно подниматься ценам на базовые растворы;
- требуется общая государственная поддержка отечественных производителей в связи с необходимостью реорганизации предприятий с учетом требований GMP, а также в связи с низкой окупаемостью инвестиций в производство ИР;

по ФО, расположенным в восточной части страны:
- кроме общих мер государственной поддержки отечественных производителей, ИР требуются дополнительные меры со стороны руководителей ФО и регионального руководства по поддержке локальных производств, т.к. конкурентная среда явно не достаточна (всего 4 крупных производителя). Необходимо также учитывать, что, несмотря на формально положительный баланс между производственными мощностями и теоретическим потреблением, реальная ситуация осложняется тем, что основной региональный производитель ИР, располагающийся в Красноярске, имеет устаревшие мощности, не соответствующие требованиям GMP.

Экономический тормоз

ФЗ [1] зафиксировал новый порядок государственного регулирования цен на лекарственные препараты для медицинского применения, входящие в Перечень ЖНВЛП [7], и это тоже является принципиальным и серьезным изменением законодательного поля, в котором работают предприятия, выпускающие инфузии. В Перечень ЖНВЛП включены практически все основные ИР, и соответственно цены на них подлежат государственному регулированию [2,6,8].

Для того чтобы лучше понять влияние законодательных изменений на формирование цен на ИР, нами были предприняты расчеты, в которых для каждого ФО были определены минимальные и максимальные значения торговых надбавок для условной упаковки 0,9% раствора натрия хлорида объемом 400 мл. Этот препарат был выбран в связи с тем, что в структуре потребления всех инфузионных растворов на его долю приходится 60% и он попадает в первую ценовую категорию - до 50 руб. включительно (без НДС), которой соответствуют и все другие наиболее широко применяемые ИР (например, раствор глюкозы – 22% рынка РФ).

Для упрощения и наглядности расчетов была взята цена 20 руб. как достаточно близкая к ценам ведущих производителей. Для тех регионов, где дополнительно введена дифференциация по районам, взяты пояса и зоны с максимальным уровнем оптовых и розничных надбавок для наиболее отдаленных и труднодоступных мест. Расчеты были выполнены по всем ФО и всем входящим в них территориально-административным формированиям. Для каждого ФО были рассчитаны минимальный и максимальный размеры надбавок (по сути – валовой прибыли дистрибьюторов и аптек от продажи одного флакона) в абсолютном выражении. Результаты этих расчетов приведены в таблице 2. Полученные данные, по мнению автора, позволяют сделать следующие выводы.

1. Учитывая огромные территории РФ и большинства ФО, неразвитость транспортной сети на большей части страны, сложные климатические условия, а также высокие издержки на обработку, хранение и перевозку ИР, размер установленных региональных оптовых и розничных надбавок для препаратов стоимостью до 50 руб., к которым относится основная часть ИР, явно не достаточен для обеспечения хотя бы минимально разумной прибыльности как в оптовом, так и розничном звене. Можно предположить, что в настоящее время идет кросс-финансирование операций по доставке и реализации ИР за счет других, более прибыльных препаратов.
2. Установленные региональные надбавки не учитывают дополнительные логистические издержки, связанные с большим объемом и большим весом ИР. Например, размер единичной упаковки ИР в стеклянном флаконе объемом 400 мл приблизительно в 20 раз, а ее вес - в 80 раз больше единичной упаковки таблеток диаметром 11 мм №10 в блистере и индивидуальной пачке с инструкцией. В данном случае может быть сделана достаточно прямая экстраполяция основных логистических затрат пропорционально размерам упаковки.
3. Установленная система ценового регулирования на ЖНВЛП способствует «вымыванию» дешевых ИР. Государственная регистрация (фиксирование) цен, как метод жесткого административного регулирования рынка, в отношении предприятий по производству ИР стоимостью до 50 руб., работающих в условиях сложившейся высококонкурентной среды (порядка 20 заводов производят одни и те же наиболее востребованные ИР), выглядит не вполне обоснованной и может в перспективе дать серьезный негативный эффект в плане доступности этих ИР для населения и учреждений здравоохранения.
4. Низкая доходность и сложность логистических операций с ИР не стимулирует рост потребления ИР (особенно это касается СФО и ДФО), а следовательно, и создания новых крупных автоматизированных предприятий или реконструкцию уже действующих. Даже достаточно низкую рентабельность продаж можно обеспечить только при реализации ИР в своем и соседнем ФО. В результате сроки окупаемости вложений оказываются непривлекательными для инвесторов.
5. Зарегистрированные в настоящее время цены на простые и наиболее востребованные на рынке ИР и размеры установленных надбавок являются экономическим тормозом для модернизации существующих мощностей по выпуску ИР и их приведения в соответствие требованиям GMP.

В связи с этим представляется необходимым дополнительное рассмотрение, анализ и уточнение утвержденной Методики определения предельных оптовых и предельных розничных надбавок [2], чтобы снизить вероятность указанных ранее негативных моментов. Весь расчет доходов и расходов ведется “котловым” способом, который не позволяет реально оценить доходность операций по отдельным номенклатурным позициям. В то же время п. 5.6 рассматриваемой методики выделяет среди других препаратов наркотические и психотропные ЛС из-за дополнительных расходов, связанных с особыми условиями их транспортировки и хранения, и позволяет органам исполнительной власти субъектов РФ устанавливать более высокие размеры надбавок для этой группы. Первоочередной и достаточно легко реализуемой мерой, которая разрядила бы напряжение на рынке ИР, могло бы быть отнесение ИР к группе препаратов с такими же повышенными надбавками из-за дополнительных логистических затрат. Это способствовало бы и предотвращению вымывания «дешевого» ассортимента, и обеспечению его доступности.
 
Второй, более радикальной и эффективной мерой, на наш взгляд, могла бы быть полная отмена регистрации цен и регулирования надбавок для оптового и розничного звена на ИР с ценой до 50 руб. включительно.
   
Проблема 01.01.2014

Как известно, новый закон [1] в ст. 71 п. 5 определяет сроки перехода к производству ЛС в соответствии с правилами организации производства и контроля качества ЛС, указанными в ч. 1 ст. 45. Устанавливается, что уже с 01.01.2014 фармацевтическая отрасль, в т.ч. производства ИР, начнут работать по новым правилам. К сожалению, по состоянию на 01.02.2011 эти правила все еще не утверждены. В связи с этим необходимо рассматривать несколько сценариев развития ситуации, причем принципиальным является вопрос, насколько эти правила будут соответствовать европейским GMP [9].

Вариант 1. Вводится «мягкий» вариант правил производства, которые содержат отдельные принципы и подходы GMP. По сути, речь пойдет о модернизированном варианте ОСТ 42-510-98 [3], по которому все действующие производители ИР уже прошли лицензирование и работают в настоящее время. За основу правил будет взята основная часть текста из почти аутентичного перевода европейских правил GMP 5-летней давности – ГОСТ Р 52249-2009 [4]. При этом инспекция и правила ее деятельности принципиально не изменятся и по-прежнему не будут соответствовать принципам и требованиям Конвенции фармацевтических инспекций PIC/S (The Pharmaceutical Inspection Convention and Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme).

При этом сценарии в 2013 г. те владельцы производств ИР, которые понимают, что их предприятия не отвечают современным требованиям, пройдут лицензирование по «мягким» правилам, и существующая ситуация с общим уровнем производства будет законсервирована вплоть до 2018 г., т.к. лицензия на производство выдается на 5 лет. В данном случае выигрывают производители ИР, которые по минимуму вкладывают в развитие производства и создание системы обеспечения качества: за счет низкой себестоимости производства и ценового демпинга у них будет больше шансов побеждать в тендерах при государственных закупках.
Вариант 2. В кратчайшие сроки решается вопрос о прекращении внутрибольничной заготовки зарегистрированных ЛС. Вводится вариант правил производства, максимально приближенный к действующим европейским правилам GMP со всеми дополнениями и основными системными требованиями. Создается и начинает работать государственная инспекция в соответствии с принципами и требованиям PIC/S. По сути, речь идет о том пути развития, по которому пошла Украина. Только при таком сценарии могут быть решены задачи развития производства ИР, да и всей фармацевтической отрасли России, предусмотренные Стратегией развития до 2020 г. [5].

Заключение

Производство ИР является важным сектором фармпромышленности РФ, производящим основные препараты из Перечня ЖНВЛП. Анализ соответствия мощностей потребностям в ИР с учетом географии размещения показал их принципиальную достаточность. Однако большая часть предприятий нуждается в серьезной модернизации.

Необходимость быстрой и качественной модернизации производств ИР и создания новых мощностей, соответствующих требованиям GMP, вступает в противоречие с принципиально изменившимся законодательным полем в сфере регулирования цен, что ставит производителей ИР и потенциальных инвесторов в сложное положение.

Требуется дополнительное рассмотрение и уточнение положений о регулировании цен на препараты из списка ЖНВЛП, а также положений об установлении предельных размеров оптовых и розничных надбавок на них, чтобы не допустить вымывания недорогих ИР (до 50 руб. включительно) и обеспечить их доступность для пациентов и учреждений здравоохранения. В противном случае вероятна угроза сокращения производства и потребления ИР.

Инвестиционная привлекательность и перспективы развития производства ИР как сектора фармацевтической промышленности России будут серьезно зависеть от дальнейших шагов государства в решении вопроса о внутрибольничной заготовке ИР и степени радикальности перехода отрасли на правила GMP.

Литература

1. Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».
2. Приказ Федеральной службы по тарифам от 11 декабря 2009 г. №442-а «Об утверждении Методики определения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предельных оптовых и предельных розничных надбавок к фактическим отпускным ценам производителей на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства».
3. ОСТ 42-510-98 «Правила правильного производства (национальные российские GMP)».
4. ГОСТ Р 52249-2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Правила производства и контроля качества лекарственных средств. Москва, 2009.
5. Приказ Минпромторга России от 23 октября 2009 г. №965 «Об утверждении Стратегии развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года».
6. Распоряжение Правительства РФ от 29 октября 2010 г. №865 «О государственном регулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов».
7. Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. №1938-р «Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2011 год».
8. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. №1221 «О порядке выдачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписаний о приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации решений об установлении предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов».
9. EudraLex. The Rules Governing Medicinal Products in the European Union. Volume 4. EU Guidelines to Good Manufacturing Practice Medicinal Products for Human and Veterinary Use.
10. Булатов А.Е. Производство инфузий в России: опасная «игра» по разным правилам. Ж-л “Ремедиум”, №10 (164), октябрь 2010 г.
11. Махринский Т. Производство инфузионных растворов в условиях аптек. Pro и contra. Еженедельник АПТЕКА, №6 (327), 11 февраля 2002.
12. Актуальные проблемы изготовления растворов для инъекций в условиях аптеки. Ж-л «Провизор», №10, 2002.
13. Панфилова Т. На смену двойным стандартам готовят единые требования. Г-та «Фармацевтический вестник», №31 (521), 7 октября 2008 г.
14. Ж-л «Ремедиум», №9, 2000, стр. 33-35.
15. Котов И. Газета «Здоровье нации по двойному стандарту». Газета «Республика Татарстан», №20-21, 31.01.2002.
16. Каражеляскова Е. Фармпроизводство: бег с препятствиями. Ставропольский бизнес, №33/736, 31 августа 2009 г.
17. Российский фармацевтический рынок. Итоги 2009 года. Специальный выпуск. М.: «Ремедиум», 2010 г.

Таблица - в приложении


Специалистам здравоохранения